法律消防：物業(yè)服務(wù)合同不包含消防安全，不免除物業(yè)公司消防管理責(zé)任
發(fā)布時(shí)間:
2022-03-01
來(lái)源:
明哥說(shuō)消防
作者:
湖北省消防協(xié)會(huì)
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2021年4月20日，河北省衡水市中級(jí)人法院做出（2021）冀11行終39號(hào)《行政判決書(shū)》，認(rèn)定衡水萬(wàn)嘉物業(yè)服務(wù)有限公司因其受委托管理的鑫城商貿(mào)廣場(chǎng)小區(qū)1號(hào)樓、2號(hào)樓地下停車(chē)場(chǎng)室內(nèi)消火栓系統(tǒng)、自動(dòng)噴水滅火系統(tǒng)、火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)、防排煙系統(tǒng)均未保持完好有效，被屬地衡水市桃城區(qū)消防救援大隊(duì)罰款4萬(wàn)元是合法的，盡管該物業(yè)公司和小區(qū)業(yè)主委員會(huì)之間的物業(yè)服務(wù)合同中并未約定該公司對(duì)小區(qū)消防設(shè)施的消防安全管理義務(wù)。
此案判決后，在物業(yè)公司和消防救援機(jī)構(gòu)內(nèi)部都引發(fā)了很大的爭(zhēng)議和討論，筆者作為主要業(yè)務(wù)范圍為消防法律服務(wù)，且作為消防業(yè)務(wù)方面的律師，有必要根據(jù)自己多年的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)上述判決結(jié)果進(jìn)行分析，以便澄清疑問(wèn)，消解紛爭(zhēng)，更好的為朋友們服務(wù)。下面我們以幾個(gè)疑問(wèn)，帶動(dòng)整個(gè)案件的分析：
一、衡水市桃城區(qū)消防救援大隊(duì)對(duì)萬(wàn)嘉物業(yè)公司的行政處罰合法嗎？
筆者認(rèn)為：衡水市桃城區(qū)人民法院和衡水市中級(jí)人民法院的判決，是合法有效的，相應(yīng)的，衡水市桃城區(qū)消防救援大隊(duì)對(duì)萬(wàn)嘉物業(yè)公司的行政處罰是合法的。
行政訴訟重點(diǎn)審查的是行政行為的合法性，只要行政機(jī)關(guān)的行政處罰事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分、程序合法，在法律法規(guī)規(guī)定的處罰幅度內(nèi)處罰，法院肯定會(huì)維持行政機(jī)關(guān)的行政處罰，即使行政機(jī)關(guān)處罰程序有輕微瑕疵，法院一般也會(huì)維持行政機(jī)關(guān)的行政處罰結(jié)果。
本案中，鑫城商貿(mào)廣場(chǎng)小區(qū)1號(hào)樓、2號(hào)樓地下停車(chē)場(chǎng)消防室內(nèi)消火栓系統(tǒng)、自動(dòng)噴水滅火系統(tǒng)、火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)、防排煙系統(tǒng)均未保持完好有效，這一事實(shí)萬(wàn)嘉物業(yè)公司予以認(rèn)可。
那么根據(jù)《消防法》第18條第2款，住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)有義務(wù)對(duì)管理區(qū)域內(nèi)的公共消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理的義務(wù)，消防部門(mén)對(duì)萬(wàn)嘉物業(yè)公司立案、調(diào)查、處罰只要符合法定程序，證據(jù)確實(shí)、充分，在法律規(guī)定的處罰幅度內(nèi)，消防大隊(duì)的處罰就是合法的。從判決書(shū)內(nèi)容來(lái)看，雙方對(duì)事實(shí)、證據(jù)、程序、處罰幅度并無(wú)異議。因此，本案行政處罰在處罰方面沒(méi)有大的瑕疵。
但筆者認(rèn)為，本案的核心焦點(diǎn)不在于行政處罰程序，而在于物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)簽訂的《物業(yè)服務(wù)合同》的內(nèi)容中，沒(méi)有關(guān)于萬(wàn)嘉物業(yè)公司負(fù)責(zé)鑫城商貿(mào)廣場(chǎng)小區(qū)公共消防設(shè)施的管理維護(hù)及消防服務(wù)職責(zé)的約定，或者合同條文排除了萬(wàn)嘉物業(yè)公司的消防設(shè)施管理維護(hù)義務(wù)，而這個(gè)排除物業(yè)公司消防安全管理義務(wù)的約定是否違法了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。因?yàn)?，小區(qū)業(yè)委會(huì)和萬(wàn)嘉物業(yè)公司簽訂的《物業(yè)服務(wù)合同》屬于民事法律行為，而民事法律行為不得違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。
《中華人民共和國(guó)民法典》第143條規(guī)定：
“具備下列條件的民事法律行為有效：（三）不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不違背公序良俗”。
該法第153條規(guī)定：“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無(wú)效。但是，該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無(wú)效的除外”。
這兩條規(guī)定看似矛盾，但是一個(gè)有機(jī)的整體，通俗來(lái)講就是：不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為才能有效，但有些民事法律行為雖然違法了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，但是如果該民事行為并沒(méi)有違反國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，那么這一民事行為也可以是有效的，法官據(jù)此斷定某一民事行為是否有效時(shí)，可以根據(jù)是否違反國(guó)家利益和社會(huì)公共利益這一價(jià)值判斷來(lái)做出相應(yīng)的判決。
具體到本案判決，法官要考慮的首先是《消防法》有沒(méi)有關(guān)于物業(yè)公司對(duì)住宅小區(qū)消防設(shè)施管理的強(qiáng)制性規(guī)定，其次考量的是這個(gè)強(qiáng)制性規(guī)定是否涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益。
《消防法》第18條第2款規(guī)定：“住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)管理區(qū)域內(nèi)的共用消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理，提供消防安全防范服務(wù)”。
很明顯，《消防法》明確規(guī)定了物業(yè)服務(wù)企業(yè)“應(yīng)當(dāng)”對(duì)小區(qū)內(nèi)的共用消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理，提供消防安全防范服務(wù)，這屬于法律的強(qiáng)制性規(guī)定。
又因?yàn)樾^(qū)的共用消防設(shè)施涉及到小區(qū)內(nèi)全體業(yè)主的共同消防安全利益，涉及到不特定人員的人身、財(cái)產(chǎn)安全，屬于社會(huì)公共利益的范疇，因此，任何物業(yè)服務(wù)協(xié)議規(guī)避物業(yè)公司對(duì)小區(qū)共用消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理、提供消防安全防范服務(wù)的約定或者故意不涉及，都不能免除物業(yè)公司對(duì)住宅區(qū)的共用消防設(shè)施的維護(hù)管理義務(wù)。
從這一點(diǎn)上理解，即使物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)簽訂的物業(yè)服務(wù)合同明確約定了“不負(fù)責(zé)小區(qū)內(nèi)公共區(qū)域的消防設(shè)施維護(hù)管理”或者干脆在合同中對(duì)小區(qū)公共消防設(shè)施的管理維護(hù)不做約定，以此規(guī)避物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防設(shè)施維護(hù)管理的義務(wù)，均不合法，也不免除物業(yè)公司相應(yīng)的消防安全管理責(zé)任。
但是這里也要明確一點(diǎn)，就是要區(qū)分小區(qū)的使用性質(zhì)是否為住宅小區(qū)，如果是商業(yè)綜合樓、寫(xiě)字樓、辦公樓這種有明確的產(chǎn)權(quán)單位的樓宇，《消防法》并沒(méi)有強(qiáng)制要求物業(yè)公司提供相應(yīng)的消防安全管理義務(wù)，如果在合同中明確約定物業(yè)公司不負(fù)責(zé)公共區(qū)域消防設(shè)施的管理維護(hù)義務(wù)，或者在物業(yè)服務(wù)合同中沒(méi)有約定，則物業(yè)公司并沒(méi)有對(duì)該樓宇消防設(shè)施管理維護(hù)的責(zé)任，消防部門(mén)也不應(yīng)當(dāng)對(duì)物業(yè)公司進(jìn)行行政處罰，法院也不應(yīng)當(dāng)判決物業(yè)公司承擔(dān)責(zé)任。
因此，作為處罰方衡水市桃城區(qū)消防救援大隊(duì)和行政訴訟原告萬(wàn)嘉物業(yè)公司一方，應(yīng)當(dāng)關(guān)注的主要焦點(diǎn)是：鑫城商貿(mào)廣場(chǎng)小區(qū)在性質(zhì)上到底是住宅區(qū)還是商業(yè)區(qū)，小區(qū)1號(hào)樓、2號(hào)樓地下停車(chē)場(chǎng)到底是居民住宅區(qū)的地下停車(chē)場(chǎng)還是商業(yè)樓宇的地下停車(chē)場(chǎng)。這里可能有三種情況：
（1）如果鑫城商貿(mào)廣場(chǎng)小區(qū)是純住宅小區(qū)，那么該小區(qū)1號(hào)樓、2號(hào)樓的地下停車(chē)場(chǎng)內(nèi)消防設(shè)施不能正常使用，消防救援大隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)對(duì)萬(wàn)嘉物業(yè)公司進(jìn)行處罰，萬(wàn)嘉物業(yè)公司應(yīng)當(dāng)接受處罰。
（2）如果鑫城商貿(mào)廣場(chǎng)小區(qū)是純商業(yè)區(qū)，小區(qū)在衡水市規(guī)劃部門(mén)規(guī)劃建設(shè)許可中認(rèn)定的性質(zhì)為商業(yè)，那么該小區(qū)業(yè)委會(huì)和萬(wàn)嘉物業(yè)公司簽訂的合同，沒(méi)有約定萬(wàn)嘉物業(yè)公司的消防設(shè)施管理義務(wù)，則萬(wàn)嘉物業(yè)未對(duì)鑫城商貿(mào)廣場(chǎng)小區(qū)1號(hào)樓、2號(hào)樓地下停車(chē)場(chǎng)內(nèi)消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理，并不違反《消防法》規(guī)定，也即萬(wàn)嘉物業(yè)公司既沒(méi)有法律規(guī)定的義務(wù)，也沒(méi)有合同約定的義務(wù)，不應(yīng)當(dāng)對(duì)該小區(qū)1號(hào)樓、2號(hào)樓地下停車(chē)場(chǎng)內(nèi)消防設(shè)施的完好有效承擔(dān)責(zé)任。
（3）如果鑫城商貿(mào)廣場(chǎng)小區(qū)屬于商業(yè)住宅混合小區(qū)，則要區(qū)別不同情況處理。
筆者因?yàn)椴恢丽纬巧藤Q(mào)廣場(chǎng)的實(shí)際情況，
在此虛擬一下:假設(shè)鑫城商貿(mào)廣場(chǎng)地上1-3層為商業(yè)，地上4層以上為住宅，則會(huì)有以下不同：
a.如該小區(qū)1號(hào)樓、2號(hào)樓地下停車(chē)場(chǎng)為商業(yè)和住宅區(qū)混用停車(chē)場(chǎng)，則萬(wàn)嘉物業(yè)公司就有義務(wù)保持該地下停車(chē)場(chǎng)內(nèi)消防設(shè)施的的完好有效。至于其和商業(yè)部分的責(zé)任分擔(dān)，由萬(wàn)家物業(yè)公司和商業(yè)產(chǎn)權(quán)單位自行分擔(dān)。
b.如果該小區(qū)1號(hào)樓、2號(hào)樓地下停車(chē)場(chǎng)內(nèi)商業(yè)停車(chē)使用區(qū)域和居民停車(chē)使用區(qū)域是分開(kāi)的，那么，對(duì)于商業(yè)停車(chē)區(qū)域的消防設(shè)施出現(xiàn)問(wèn)題，萬(wàn)嘉物業(yè)公司不應(yīng)擔(dān)責(zé)。對(duì)于居民停車(chē)使用區(qū)域，萬(wàn)嘉物業(yè)仍應(yīng)擔(dān)責(zé)。當(dāng)然，如果萬(wàn)家物業(yè)公司是商業(yè)部分和住宅部分的同一物業(yè)管理公司，就不用再加以區(qū)分了。實(shí)際上，同一棟樓、同一個(gè)小區(qū)的消防系統(tǒng)都是互相連通的，往往是商業(yè)部分消防設(shè)施不能正常使用，居民住宅部分的消防設(shè)施也就不能正常使用，此時(shí)消防救援大隊(duì)既可以對(duì)為商業(yè)部分提供物業(yè)服務(wù)的物業(yè)公司進(jìn)行處罰，也可以對(duì)為居民住宅部分提供物業(yè)服務(wù)的物業(yè)公司進(jìn)行處罰，這里不再贅述。
說(shuō)到這里，有人可能會(huì)問(wèn)：如果《消防法》沒(méi)有規(guī)定物業(yè)服務(wù)企業(yè)的住宅區(qū)消防安全責(zé)任，《河北省消防條例》規(guī)定了物業(yè)服務(wù)企業(yè)的住宅區(qū)消防安全責(zé)任，像萬(wàn)嘉物業(yè)公司這種情況，會(huì)不會(huì)被處罰，如果處罰，法院能否支持萬(wàn)嘉物業(yè)公司的主張？這里對(duì)《民法典》中第143條和153條規(guī)定的“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無(wú)效”中的“法律、行政法規(guī)”做一下解釋。法律條文中寫(xiě)明“法律、行政法規(guī)”的，應(yīng)當(dāng)作狹義理解，即“法律指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的基本法律和普通法律”、“行政法規(guī)指國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)”，這里不能隨意擴(kuò)大范圍。如果《民法典》第143條和153條的表述為“法律、法規(guī)”，則應(yīng)做擴(kuò)大解釋?zhuān)劝珖?guó)人大及其常委會(huì)制定頒布的法律，也包括國(guó)務(wù)院制定頒布的行政法規(guī)，還包括地方各級(jí)有權(quán)機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章，以及有普遍約束力的規(guī)范性文件?！睹穹ǖ洹返?43條和第153條規(guī)定的“法律、行政法規(guī)”，只能狹義理解為“全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)”。因此，如果《消防法》沒(méi)有規(guī)定，而《河北省消防條例》即使作了和《消防法》同樣內(nèi)容的住宅區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全責(zé)任規(guī)定，那么在上述行政訴訟中，萬(wàn)嘉物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)約定萬(wàn)嘉公司不負(fù)責(zé)公共區(qū)域消防設(shè)施管理維護(hù)職責(zé)的，就不因違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而必然無(wú)效，萬(wàn)嘉物業(yè)公司仍然有勝訴的機(jī)會(huì)。
二、建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理等工程建設(shè)單位和住建部門(mén)、消防部門(mén)、業(yè)主委員會(huì)各自存在失職或不作為行為，能否作為物業(yè)公司免責(zé)的理由?
在該案中，衡水萬(wàn)嘉物業(yè)在上訴中稱(chēng)：履行“確保完好有效”和“對(duì)消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理”職責(zé)的前提是，建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理等單位依法對(duì)建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)、施工質(zhì)量履責(zé)到位，且住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)“驗(yàn)收或備案”或“驗(yàn)收不合格的，禁止投入使用、停止使用”的履職到位。而本案中，建設(shè)、施工、監(jiān)理和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)均履行職責(zé)不到位，被上訴人卻將他人的違法行為導(dǎo)致的責(zé)任，錯(cuò)加給上訴人。而上訴人僅僅是物業(yè)服務(wù)單位，只有具備“齊全且合格且許可投入使用”的前提條件，上訴人才負(fù)有“確保完好有效”和“對(duì)消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理”職責(zé)。上述上訴理由，所說(shuō)確實(shí)有點(diǎn)讓人心酸，也反映出現(xiàn)實(shí)中作為物業(yè)公司的無(wú)奈，但作為行政訴訟案件，法院審查的是對(duì)萬(wàn)嘉物業(yè)公司進(jìn)行處罰的桃城區(qū)消防救援大隊(duì)的行政處罰過(guò)程和結(jié)果是否合法，不會(huì)去審查其他單位的失職問(wèn)題，在本案的行政訴訟中，偏離行政處罰去審查其他單位的工作失誤、履職擔(dān)責(zé)問(wèn)題，法官不會(huì)理會(huì)，甚至可以輕輕說(shuō)出一句“上述內(nèi)容不屬于本案的審理范圍”即可。
因此，在行政訴訟中，強(qiáng)拉硬拽其他法律關(guān)系進(jìn)來(lái)，不但不能作為對(duì)抗行政主體的法律依據(jù)，還有可能讓法官覺(jué)得律師不專(zhuān)業(yè)，單位水平有限，不會(huì)對(duì)案件的推動(dòng)起到任何好的作用。
建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、住建、消防等單位和政府部門(mén)在履職中失職瀆職問(wèn)題，可以放在相應(yīng)的工作程序中去解決，比如由業(yè)主委員會(huì)到有關(guān)部門(mén)信訪(fǎng)、舉報(bào)、投訴，或由業(yè)主委員會(huì)提起相應(yīng)的行政或民事訴訟加以解決，而不必要在行政訴訟中橫生枝節(jié)。
三、消防救援大隊(duì)在處罰決定書(shū)上加蓋“公安消防大隊(duì)”的印章，是否構(gòu)成“執(zhí)法主體不合格”？
消防部門(mén)在由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸為“各級(jí)地方政府消防救援機(jī)構(gòu)”的過(guò)程中，涉及到長(zhǎng)期的轉(zhuǎn)隸和機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程，這期間，在2018年10月開(kāi)始至2020年6月，應(yīng)急管理部都沒(méi)有發(fā)文讓各消防救援機(jī)構(gòu)啟用新的消防救援機(jī)構(gòu)印章，還是用的原“公安消防”的印章，因此在此期間各地一直使用的原“公安消防”的印章，直至2020年6月應(yīng)急管理部發(fā)文啟用“消防救援機(jī)構(gòu)”印章，“桃城區(qū)消防救援大隊(duì)”在2019年12月份依然使用“桃城區(qū)公安消防大隊(duì)”印章，并不構(gòu)成“執(zhí)法主體不合法”。
根據(jù)法釋[2002]21號(hào)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第七條:“原告或者第三人應(yīng)當(dāng)在開(kāi)庭審理前或者人民法院指定的交換證據(jù)之日提供證據(jù)。因正當(dāng)事由申請(qǐng)延期提供證據(jù)的，經(jīng)人民法院準(zhǔn)許，可以在法庭調(diào)查中提供。逾期提供證據(jù)的，視為放棄舉證權(quán)利。原告或者第三人在第一審程序中無(wú)正當(dāng)事由未提供而在第二審程序中提供的證據(jù)，人民法院不予接納”。
根據(jù)這個(gè)規(guī)定：只有在第一審程序中行政相對(duì)人無(wú)法取得該證據(jù)或在一審法庭調(diào)查結(jié)束時(shí)不知道有這個(gè)證據(jù)的，二審法庭調(diào)查結(jié)束前才知道并上交法庭的證據(jù)，法庭才可以接納。這個(gè)和民事訴訟是有較大不同的，民事訴訟中一般法院訓(xùn)誡后，法庭還是會(huì)接受當(dāng)事人提交的新證據(jù)的，但行政訴訟的被告一般是政府和政府部門(mén)，法院一般不會(huì)駁行政機(jī)關(guān)或政府部門(mén)的面子，所以依照這一規(guī)定不接受行政相對(duì)人提交的新證據(jù)，并不合法的，法院自然不會(huì)接受萬(wàn)嘉物業(yè)公司原本應(yīng)在一審中提交的證據(jù)了。
同時(shí)，本案中萬(wàn)嘉物業(yè)交的新證據(jù)有9份，但上述證據(jù)均可以在相應(yīng)的官方網(wǎng)站中搜集并提交給法庭，《責(zé)令限期改正通知書(shū)》和《行政處罰決定書(shū)》在一審之前萬(wàn)嘉物業(yè)早已拿到，到二審才提交，法庭完全有理由不接受，可以判定其為“不屬于新證據(jù)”。因此，行政訴訟一審中，要盡量提交能提交的證據(jù)才是王道。
五、《責(zé)令限期改正通知書(shū)》是行政處罰嗎？
答案：責(zé)令限期改正不是行政處罰。二審?fù)徶?，萬(wàn)嘉物業(yè)公司提出：責(zé)令限期改正本身就是行政處罰，桃城區(qū)消防救援大隊(duì)在已經(jīng)作出責(zé)令限期改正的行政處罰到期之前，卻對(duì)同一行為實(shí)施行政罰款處罰，屬于“一事二罰”，該行為違法且無(wú)效，應(yīng)予撤銷(xiāo)。筆者認(rèn)為：2008年消防法修改時(shí)，對(duì)消防行政處罰進(jìn)行了重大修改，其中之一就是不再以責(zé)令改正為處罰的先決條件，消防救援機(jī)構(gòu)在作出《責(zé)令限期改正通知書(shū)》或《責(zé)令改正通知書(shū)》的同時(shí)，即可對(duì)單位的消防違法行為進(jìn)行處罰。同時(shí)，《責(zé)令限期改正通知書(shū)》在性質(zhì)上屬于行政命令，就是行政機(jī)關(guān)命令被檢查單位在規(guī)定的期限內(nèi)整改消防隱患或消除違法行為，并不會(huì)導(dǎo)致單位利益受損，即使單位因?yàn)檎南离[患而停產(chǎn)停業(yè)，也是單位在彌補(bǔ)之前消防投入不足，以防范出現(xiàn)先天性火災(zāi)隱患的努力過(guò)程。當(dāng)然，既然《責(zé)令限期改正通知書(shū)》不是行政處罰，也就不存在違反“一事不二罰”原則。
同時(shí)，我們還要明確，“一事不二罰”原則，其含義是就同一違法行為，行政機(jī)關(guān)不能對(duì)違法者處以?xún)纱瘟P款的行政處罰。既然《責(zé)令限期改正通知書(shū)》不是行政處罰，也不涉及罰款的處罰，因此，在責(zé)令限期改正的同時(shí)，對(duì)單位進(jìn)行行政處罰，并不違反“一事不二罰”原則了。
當(dāng)然了，實(shí)踐中，很多業(yè)主委員會(huì)當(dāng)家做主的物業(yè)小區(qū)，因種種原因，業(yè)委會(huì)很難就重大消防設(shè)施改造而啟動(dòng)業(yè)主繳存的《住房維修公共基金》使用程序，以整改火災(zāi)隱患。
這就造成了不少老舊小區(qū)消防設(shè)施癱瘓卻不能使用住房維修基金進(jìn)行消防改造，致使小區(qū)消防系統(tǒng)常年處于癱瘓狀態(tài)，危害全體業(yè)主及來(lái)訪(fǎng)人員的人身和財(cái)產(chǎn)安全。
而業(yè)主委員會(huì)不是在民政部門(mén)或市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)注冊(cè)的市場(chǎng)主體，消防救援機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行處罰，從而造成只能對(duì)物業(yè)公司進(jìn)行處罰的責(zé)權(quán)利不對(duì)等的結(jié)果。
對(duì)此，法律需要對(duì)業(yè)主委員會(huì)的地位進(jìn)行重新定位和賦予相應(yīng)的主體資格，才能避免當(dāng)前很多小區(qū)消防設(shè)施癱瘓，而物業(yè)公司在無(wú)約定職責(zé)的情況下，不得不免費(fèi)管理但仍然可能會(huì)被消防救援機(jī)構(gòu)行政處罰這種尷尬情況的出現(xiàn)。
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河北省
衡水市中級(jí)人民法院行政判決書(shū)
上訴人（原審原告）衡水萬(wàn)嘉物業(yè)服務(wù)有限公司，住所地河北省衡水市桃城區(qū)。
被上訴人（原審被告）衡水市桃城區(qū)消防救援大隊(duì)，住所地河北省衡水市桃城區(qū)。
上訴人衡水萬(wàn)嘉物業(yè)服務(wù)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)萬(wàn)嘉物業(yè)）因罰款一案，不服河北省衡水市桃城區(qū)人民法院（2020）冀1102行初33號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審法院經(jīng)審理查明：2019年12月，被告在接到舉報(bào)發(fā)現(xiàn)原告管理的鑫城商貿(mào)廣場(chǎng)小區(qū)1號(hào)樓、2號(hào)樓地下停車(chē)場(chǎng)室內(nèi)消火栓系統(tǒng)、自動(dòng)噴水滅火系統(tǒng)、火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)、防排煙系統(tǒng)均未保持完好有效違法事實(shí)后，依法對(duì)原告萬(wàn)嘉物業(yè)進(jìn)行立案調(diào)查，經(jīng)調(diào)查后認(rèn)為原告存在消防違法行為。
遂向原告出具責(zé)令限期改正通知書(shū)，原告在限期內(nèi)未對(duì)上述違法事實(shí)進(jìn)行整改。
2020年2月4日，被告對(duì)原告進(jìn)行行政處罰告知和申請(qǐng)聽(tīng)證權(quán)利告知。
2020年2月6日，被告向原告下發(fā)了舉行聽(tīng)證通知書(shū)，依法組織聽(tīng)證程序，充分聽(tīng)取原告及其代理人的意見(jiàn)。
2020年3月6日，被告對(duì)原告作出衡桃（消）行罰決字〔2020〕0005號(hào)《衡水市桃城區(qū)消防救援大隊(duì)行政處罰決定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)0005號(hào)處罰決定），決定對(duì)原告罰款肆萬(wàn)元整。
原審法院經(jīng)審理認(rèn)為：被告衡水市桃城區(qū)公安消防大隊(duì)作為縣級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)，對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理系法定職責(zé)，有權(quán)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)違反消防法的責(zé)任單位作出行政處理。
第十六條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位應(yīng)當(dāng)履行按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)配置消防設(shè)置、器材，設(shè)置消防安全標(biāo)志，并定期組織檢驗(yàn)、維修，確保完好有效。
第十八條第二款規(guī)定，住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)管理區(qū)域內(nèi)的共用消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理，提供消防安全防范服務(wù)。
本案中，原告萬(wàn)嘉物業(yè)是鑫城商貿(mào)廣場(chǎng)小區(qū)的物業(yè)管理和服務(wù)企業(yè)，原告應(yīng)當(dāng)履行對(duì)該小區(qū)區(qū)域內(nèi)的共用消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理、提供消防安全防范服務(wù)的職責(zé)，是該小區(qū)的消防設(shè)施維護(hù)及消防安全防范服務(wù)的責(zé)任主體。
作為歷史遺留問(wèn)題，鑫城商貿(mào)廣場(chǎng)小區(qū)消防設(shè)施不健全的不良狀況長(zhǎng)期存在，原告與鑫城商貿(mào)廣場(chǎng)小區(qū)業(yè)主委員會(huì)簽訂物業(yè)服務(wù)合同作出相關(guān)免責(zé)約定，屬于民事法律關(guān)系問(wèn)題，該理由不能對(duì)抗法律對(duì)物業(yè)服務(wù)公司設(shè)定的行政管理中的法定義務(wù)，不能作為原告排除履行消防職責(zé)的抗辯事由。
本案中，鑫城商貿(mào)廣場(chǎng)小區(qū)消防設(shè)施未保持完好有效的事實(shí)，被告衡水市桃城區(qū)公安消防大隊(duì)依法經(jīng)立案、調(diào)查、作出處罰決定前告知原告陳述、申辯、要求聽(tīng)證的權(quán)利，依法組織聽(tīng)證，對(duì)原告作出行政處罰決定，認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)充分、程序合法、適用法律正確，故對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求，不予支持。
依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回原告衡水萬(wàn)嘉物業(yè)服務(wù)有限公司的訴訟請(qǐng)求。
上訴人萬(wàn)嘉物業(yè)不服原審法院作出的上述行政判決，向本院提起上訴稱(chēng)：
一、原判認(rèn)定的基本事實(shí)不清和錯(cuò)誤。
履行“確保完好有效”和“對(duì)消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理”職責(zé)的前提是，建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理等單位依法對(duì)建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)、施工質(zhì)量履責(zé)到位，且住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)“驗(yàn)收或備案”或“驗(yàn)收不合格的，禁止投入使用、停止使用”的履職到位。而本案，建設(shè)、施工、監(jiān)理和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)均履行職責(zé)不到位，被上訴人卻將他人的違法行為導(dǎo)致的責(zé)任，錯(cuò)加給上訴人。而上訴人僅僅是物業(yè)服務(wù)單位，只有具備“齊全且合格且許可投入使用”的前提條件，上訴人才負(fù)有“確保完好有效”和“對(duì)消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理”職責(zé)。
二、上訴人證據(jù)表明消防設(shè)施不在合同約定服務(wù)范圍內(nèi)。上訴人與涉案小區(qū)發(fā)生關(guān)系，唯一源自民事委托與受委托合同關(guān)系，是受鑫城小區(qū)業(yè)主委員會(huì)委托而對(duì)該小區(qū)業(yè)主提供物業(yè)服務(wù)。雙方的權(quán)利與義務(wù)僅以《物業(yè)服務(wù)合同》條款約定為準(zhǔn)。
三、確有必要通知利害關(guān)系人參加本案訴訟。鑫城小區(qū)消防工程的建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收或備案主管機(jī)關(guān)，以及委托上訴人物業(yè)服務(wù)的業(yè)主委員會(huì)，均是履行“確保完好有效”和“對(duì)消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理”職責(zé)的利害關(guān)系人，只有通知上述利害關(guān)系人均參加訴訟，才能查明事實(shí)，界定責(zé)任主體。
因此，原判遺漏當(dāng)事人，致使基本事實(shí)不清和錯(cuò)誤。
四、原判主體錯(cuò)誤，且處罰主體和程序均有錯(cuò)誤。首先，原判主體錯(cuò)誤。對(duì)上訴人作出處罰的是被上訴人，蓋章卻是被撤銷(xiāo)和作廢的衡水市桃城區(qū)公安消防大隊(duì)。再次，處罰程序錯(cuò)誤。作出被訴處罰決定的程序違反行政處罰法規(guī)定，調(diào)查人不符合規(guī)定，相關(guān)記錄記載文件記錄人不合法，照片取證不合法，處罰數(shù)額過(guò)高卻無(wú)依據(jù)。責(zé)令限期改正本身就是行政處罰，被上訴人在已經(jīng)作出責(zé)令限期改正的行政處罰到期之前，卻對(duì)同一行為實(shí)施行政罰款處罰，屬于“一事二罰”，該行為違法且無(wú)效，應(yīng)予撤銷(xiāo)。
證據(jù)1、衡水市桃城區(qū)消防救援大隊(duì)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼公示查詢(xún)截圖；證明衡水市桃城區(qū)消防救援大隊(duì)有統(tǒng)一社會(huì)信用代碼。
證據(jù)2、衡水市桃城區(qū)公安消防大隊(duì)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼公示查詢(xún)截圖；證明衡水市桃城區(qū)公安消防大隊(duì)無(wú)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼。
證據(jù)3、衡水市桃城區(qū)消防救援大隊(duì)衡桃消限字﹝2019﹞第0414號(hào)責(zé)令限期改正通知書(shū)復(fù)印件、0005號(hào)處罰決定衡水市桃城區(qū)公安消防大隊(duì)印章截圖；證明執(zhí)法文書(shū)名稱(chēng)與所加蓋公章不是一個(gè)名稱(chēng)。
證據(jù)6、重大行政執(zhí)法決定法制審流程圖。
證據(jù)7、河北省消防行政執(zhí)法裁量實(shí)施辦法。
證據(jù)8、責(zé)令限期改正通知書(shū)。
證據(jù)9、閆某某擔(dān)任法定代表人時(shí)間和變更登記信息。以上證據(jù)證明被上訴人在行政處罰過(guò)程中，存在實(shí)施主體錯(cuò)誤，被處罰主體錯(cuò)誤，行政程序錯(cuò)誤，適用法律錯(cuò)誤。
被上訴人衡水市桃城區(qū)消防救援大隊(duì)答辯稱(chēng)：被上訴人作出的0005號(hào)處罰決定事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，程序合法，法律依據(jù)準(zhǔn)確，作出處罰的數(shù)額正當(dāng)合理，請(qǐng)求駁回上訴、維持原判。
本院對(duì)上訴人二審訴訟中提交證據(jù)的認(rèn)證意見(jiàn)：上訴人所提交的證據(jù)在一審程序中無(wú)正當(dāng)理由未提供，且不屬于“新的證據(jù)”，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第七條第二款的規(guī)定，本院不予采納。
本院二審查明事實(shí)與一審查明的事實(shí)一致,予以確認(rèn)。
本院認(rèn)為，確保管理區(qū)域內(nèi)業(yè)主及物業(yè)使用人的生命財(cái)產(chǎn)安全是物業(yè)管理的一項(xiàng)基本內(nèi)容和工作。
《中華人民共和國(guó)消防法》第十六條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位應(yīng)當(dāng)履行按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)配置消防設(shè)施、器材，設(shè)置消防安全標(biāo)志，并定期組織檢驗(yàn)、維修，確保完好有效。
《中華人民共和國(guó)消防法》第十八條第二款規(guī)定，住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)管理區(qū)域內(nèi)的共用消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理，提供消防安全防范服務(wù)。
《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》（公安部第61號(hào)令）第十條第一款規(guī)定，居民住宅區(qū)的物業(yè)管理單位應(yīng)當(dāng)在管理范圍內(nèi)履行下列消防安全職責(zé)：
（一）制定消防安全制度，落實(shí)消防安全責(zé)任，開(kāi)展消防安全宣傳教育；
（二）開(kāi)展防火檢查，消除火災(zāi)隱患；
（三）保障疏散通道、安全出口、消防車(chē)通道暢通；
（四）保障公共消防設(shè)施、器材以及消防安全標(biāo)志完好有效。
《河北省消防條例》第十二條第二款規(guī)定，物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)管理區(qū)域內(nèi)的共用消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理，提供消防安全防范服務(wù)。
從以上法律到部門(mén)規(guī)章至地方性法規(guī)，均規(guī)定了物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者管理單位應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)法定消防安全職責(zé)。
本案鑫城商貿(mào)廣場(chǎng)小區(qū)消防設(shè)施未保持完好有效，上訴人萬(wàn)嘉物業(yè)作為該小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)對(duì)此無(wú)異議，但其主張因該小區(qū)消防設(shè)施和消防器材未完整移交、未經(jīng)驗(yàn)收，導(dǎo)致無(wú)法提供消防安全服務(wù)，其不是承擔(dān)該責(zé)任的主體。
在法律規(guī)制及事實(shí)層面，消防安全管理在生命財(cái)產(chǎn)安全管理中屬重中之重,本案上訴人作為物業(yè)服務(wù)企業(yè)具有履行消防安全的法定職責(zé)，有義務(wù)為業(yè)主提供消防安全防范服務(wù)。上訴人明知鑫城商貿(mào)廣場(chǎng)小區(qū)存在消防隱患，以民事免責(zé)約定對(duì)抗法定義務(wù)，違反上述法律法規(guī)的規(guī)定。
因此，被上訴人衡水市桃城區(qū)消防救援大隊(duì)將上訴人作為消防安全責(zé)任主體，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、責(zé)令限期改正、詢(xún)問(wèn)、聽(tīng)證等程序后對(duì)上訴人作出0005號(hào)處罰決定，并無(wú)不當(dāng)。
被上訴人是由衡水市桃城區(qū)公安消防大隊(duì)轉(zhuǎn)制組建而成，主要承擔(dān)其轄區(qū)綜合性消防救援和火災(zāi)預(yù)防、監(jiān)督執(zhí)法以及火災(zāi)事故調(diào)查相關(guān)工作，有權(quán)對(duì)其轄區(qū)內(nèi)違反消防法的責(zé)任主體作出行政行為。
被上訴人在衡水市桃城區(qū)消防救援大隊(duì)的印章尚未啟用時(shí)，繼續(xù)使用衡水市桃城區(qū)公安消防大隊(duì)的印章，并不影響行政行為的效力。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》第六十條第一款的規(guī)定，有下列行為之一的，責(zé)令改正，處五千以上五萬(wàn)元以下的罰款。
該條中規(guī)定的責(zé)令改正與罰款是并列關(guān)系可以同時(shí)適用，不屬于一事二罰。
另外，鑫城商貿(mào)廣場(chǎng)小區(qū)的開(kāi)發(fā)、建設(shè)、驗(yàn)收等單位與本案審查的0005號(hào)處罰決定的處理結(jié)果沒(méi)有利害關(guān)系，上訴人向本院申請(qǐng)通知上述單位作為第三人參加訴訟，于法無(wú)據(jù)，不予準(zhǔn)許。綜上所述，原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確，上訴人的上訴請(qǐng)求不能成立。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十六條、第八十九條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：
二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人衡水萬(wàn)嘉物業(yè)服務(wù)有限公司承擔(dān)。
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