摘要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會(huì)面火災(zāi)形勢也日趨嚴(yán)峻，消防部隊(duì)在執(zhí)行滅火救援任務(wù)時(shí)，所面臨的難度與風(fēng)險(xiǎn)較以往大幅度增加，縱觀全國各類行政訴訟案件，消防部隊(duì)作為公安、武警雙重管制的現(xiàn)役力量，在履行本職工作時(shí)，被群眾不理解、甚至被媒體聚焦炒作，成為被告主體，在很大程度上已經(jīng)嚴(yán)重制約了消防部隊(duì)的發(fā)展，造成了極大的負(fù)面影響。消防部隊(duì)的發(fā)展急需立法正義與司法公正保駕護(hù)航。

關(guān)鍵字：規(guī)避  滅火救援  被訴 不作為

1  行政不作為的主要成因與依據(jù)
　 所謂行政不作為，是指行政主體有積極實(shí)施行政行為的職責(zé)與義務(wù)，應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)而未履行或拖延履行，在法定程序上沒有明確意思表示的行政行為。
　　通過查閱相關(guān)資料，作者分析梳理了當(dāng)前消防部隊(duì)在滅火作戰(zhàn)中實(shí)有行政作為的基本形式，簡要?dú)w納了消防部隊(duì)被告（訴）行政不作為的主要成因與依據(jù)，總體上有如下幾點(diǎn)：
　 1.1、群眾對(duì)部隊(duì)救援程序不理解。社會(huì)面對(duì)部隊(duì)內(nèi)部執(zhí)行的條令、命令和規(guī)定不了解，對(duì)現(xiàn)役部隊(duì)執(zhí)行滅火救援任務(wù)的程序規(guī)范不熟悉，部隊(duì)在執(zhí)行作戰(zhàn)任務(wù)時(shí)，有必要遵照執(zhí)行內(nèi)部下發(fā)的相關(guān)規(guī)定與行動(dòng)綱領(lǐng)，部分單位、個(gè)人在理解看待部隊(duì)滅火救援作戰(zhàn)行動(dòng)中存在誤解與偏差，片面認(rèn)為消防部隊(duì)行政不作為，這主要集中在兩個(gè)方面。一是在部隊(duì)出動(dòng)過程中，部分群眾在報(bào)警后和等待救援的過程中長時(shí)間處于焦慮情緒，誤認(rèn)為消防部隊(duì)存在故意拖延出動(dòng)、推遲到場時(shí)；二是在部隊(duì)到場戰(zhàn)斗過程中，誤認(rèn)為既定的火情偵查與災(zāi)情處置流程屬不必要行為，是消防部隊(duì)在主觀上放任火勢進(jìn)一步擴(kuò)大蔓延。
　　1.2、缺乏相應(yīng)細(xì)化的法律解釋保護(hù)。消防部隊(duì)作為現(xiàn)役力量的組成部分，肩負(fù)了保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的職責(zé)，當(dāng)前立法規(guī)范只有引用《消防法》及《消防法釋義》，部隊(duì)內(nèi)部執(zhí)行的各類規(guī)章、文件、通則、綱領(lǐng)、規(guī)范等文件均不能作為保障部隊(duì)作戰(zhàn)行動(dòng)合法化的有力依據(jù)，使得消防部隊(duì)在參與滅火作戰(zhàn)與搶險(xiǎn)救援工作時(shí)，在程序上未得到法律規(guī)范的有效保護(hù)，在調(diào)研過程中，作者查閱了大量消防部隊(duì)執(zhí)勤戰(zhàn)斗被訴行政不作為的案例，其中心訴點(diǎn)及訴求基本圍繞幾點(diǎn)：一是部隊(duì)接警反應(yīng)速度慢，到場時(shí)間過長，致使災(zāi)害進(jìn)一步擴(kuò)大，是在明知會(huì)造成該結(jié)果的前提下的故意行為；二是為了有效完成滅火作戰(zhàn)任務(wù)，在破拆火場周邊的建（構(gòu)）筑物時(shí)，沒有一個(gè)拆除范圍強(qiáng)度的標(biāo)準(zhǔn)，部隊(duì)與地方對(duì)需拆除建筑物空間范圍的界定上不一致；三是在部隊(duì)到場作戰(zhàn)時(shí)，如遇爆炸、有毒、腐蝕、輻射、人員溺斃特殊災(zāi)情時(shí)，為保障參戰(zhàn)官兵個(gè)人安全，避免盲目作戰(zhàn)，是有必要進(jìn)行戰(zhàn)前部署安排的，此項(xiàng)工作所需時(shí)間往往被群眾理解為行政不作為的具體表現(xiàn)。
　 1.3、社會(huì)媒體負(fù)面炒作，社會(huì)負(fù)面影響大。在火災(zāi)發(fā)生的初期，一般情況下消防部隊(duì)都是第一時(shí)間到場力量，但隨著時(shí)間的推移及火勢的發(fā)展，社會(huì)相關(guān)單位陸續(xù)到場后，就會(huì)對(duì)火場情況進(jìn)行相應(yīng)的攝影、攝像和錄音，作者經(jīng)查閱資料發(fā)現(xiàn)，消防部隊(duì)在作戰(zhàn)過程中，群眾、媒體等單位到場后，都存在不經(jīng)允許擅自進(jìn)入警戒區(qū)域內(nèi)部進(jìn)行拍攝，所采集的視頻、音頻資料也各不相同，如某火災(zāi)現(xiàn)場，部隊(duì)在執(zhí)行滅火作戰(zhàn)任務(wù)過程中，因滅火作戰(zhàn)需要對(duì)個(gè)人住所的部分墻體進(jìn)行了破拆處理，其旨在防止火勢進(jìn)一步蔓延擴(kuò)大，保障群眾利益最大化不受損害，但卻被媒體理解為，部隊(duì)不執(zhí)行滅火作戰(zhàn)任務(wù)，違規(guī)越權(quán)破壞群眾墻體，致使個(gè)人利益受到侵害。再如部隊(duì)官兵在完成初期火場偵查任務(wù)時(shí)，攜帶的裝備器材并非滅火所需，也會(huì)被負(fù)面炒作，認(rèn)為消防部隊(duì)執(zhí)勤戰(zhàn)斗存在嚴(yán)重過失，滅火作戰(zhàn)甚至連裝備都缺失，在作戰(zhàn)過程中，如遇較大火場，消防部隊(duì)在初期作戰(zhàn)時(shí)，因參戰(zhàn)力量有限，多半采用的戰(zhàn)術(shù)為先控制，待后續(xù)增援到場后才消滅火勢，在控制火勢階段，力量部署的位置多以火勢蔓延的方向?yàn)橹?，并非直指火場中心?nèi)部，此種情況下，媒體反映為部隊(duì)作戰(zhàn)消極，明知火點(diǎn)火勢，卻避而求其次，也屬不作為情況。官兵在作戰(zhàn)過程中，按照安全規(guī)范應(yīng)進(jìn)行階段性人員輪換休整，才從火場作戰(zhàn)一線返回的官兵在休息過程中，身心疲憊、狀態(tài)不佳，有時(shí)也會(huì)被群眾及媒體理解為消防部隊(duì)人員充足，卻遲遲不將火勢撲滅，導(dǎo)致個(gè)人或單位利益損失，屬于行政不作為情況。

2  應(yīng)對(duì)行政被訴的對(duì)策與建議

作者在分析上訴幾點(diǎn)成因的過程中，將被訴的主要議點(diǎn)進(jìn)行了歸納總結(jié)，針對(duì)以上幾點(diǎn)成因，提出了幾點(diǎn)規(guī)范化建議，旨在保護(hù)消防部隊(duì)作戰(zhàn)程序合法化，并為將來各類被訴行政不作為案件提供材料參考。
　 2.1、 注重作戰(zhàn)程序合法化。
　 2.1.1、接出警。《消防法》及《消防法釋義》中對(duì)消防部隊(duì)接警、出動(dòng)、作戰(zhàn)均作了明確要求，但未對(duì)具體情況進(jìn)行量化，如部隊(duì)接警出動(dòng)后，到場時(shí)間的計(jì)算，作者認(rèn)為部隊(duì)在趕往事發(fā)地點(diǎn)的途中，往往會(huì)受許多客觀條件（不可抗力）的影響制約，路橋被沖毀、交通事故堵塞、行車道路翻修都可能導(dǎo)致消防車輛無法通行或必須繞道通行，延長到場時(shí)間，按照實(shí)際情況來看，現(xiàn)役消防部隊(duì)配備的消防車自重基本都在7噸以上，戰(zhàn)備執(zhí)勤狀態(tài)下會(huì)充裝配備一定質(zhì)量的滅火劑與器材裝備，此時(shí)的車輛行駛速度與路況、車況都有密切聯(lián)系，在立法規(guī)范上應(yīng)制定具備社會(huì)公信和法律效力的單行規(guī)章，并面向社會(huì)公布，規(guī)章內(nèi)應(yīng)包含國家相應(yīng)等級(jí)公路消防車輛的行駛速度、載重等級(jí)不同車輛的行駛速度、車輛最大載重行駛距離等相關(guān)要求，并且應(yīng)對(duì)《消防法》中“車輛行駛不受限制”和“確保行車安全的前提下”做展開說明，各執(zhí)勤力量也應(yīng)盡快配齊車載行車記錄系統(tǒng)，便于后期總結(jié)分析證據(jù)時(shí)，能夠提供有利材料。
　 2.1.2、執(zhí)勤戰(zhàn)斗。當(dāng)前消防部隊(duì)滅火作戰(zhàn)及搶險(xiǎn)救援工作中，除按照《消防法》執(zhí)行任務(wù)外，在遇到具體災(zāi)害類型時(shí)，處置程序一般都參照部隊(duì)內(nèi)部下發(fā)的規(guī)章制度，如《公安消防部隊(duì)執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》、《公安消防部隊(duì)?wèi)?zhàn)備執(zhí)勤規(guī)定》、《滅火救援教程》等，但處置流程是否合法無定論，如《消防法》第45條賦予了部隊(duì)在緊急情況下可實(shí)施破拆行為，防止火勢蔓延，究其根本，不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于實(shí)施這一行為，部隊(duì)是具備法定權(quán)利的，但在實(shí)戰(zhàn)中，當(dāng)面臨拆與不拆、拆多少、怎么拆、是否合法等問題時(shí)，始終是一個(gè)立法規(guī)范上的盲區(qū)與遺漏，再如部隊(duì)在作戰(zhàn)中，面臨特別危險(xiǎn)的災(zāi)情，需要做短暫的撤退，如何界定這一種情況并非前文所議行政不作為，都是下一步需要立法予以規(guī)范保護(hù)的。
　 2.2、加快立法規(guī)范化建設(shè)。
　 在消防部隊(duì)作為被告行政不作為的案件中，原告被告雙方能夠引用的證據(jù)材料除視頻、錄音材料外，只有《消防法》及《消防法釋義》，除此之外，部隊(duì)所有現(xiàn)行的內(nèi)部規(guī)章、制度、條令因其是部隊(duì)內(nèi)部發(fā)布，未向社會(huì)面公開，故不具備法律證據(jù)效力，無法為消防部隊(duì)滅火作戰(zhàn)行動(dòng)進(jìn)行合法化保護(hù)，同時(shí)也為法院審理裁定工作帶來難度。作者認(rèn)為，《消防法》在下階段修訂工作中，可適將部隊(duì)現(xiàn)行的內(nèi)部規(guī)章制度加以引入使用，以期對(duì)部隊(duì)作戰(zhàn)行動(dòng)進(jìn)行合法化釋義，同時(shí)對(duì)于社會(huì)媒體和個(gè)人自愿或縱容他人故意對(duì)消防部隊(duì)滅火作戰(zhàn)行動(dòng)進(jìn)行負(fù)面炒作的行為，應(yīng)從法律角度給予嚴(yán)厲制裁。
　 2.3、強(qiáng)化火場信息化建設(shè)
　 作者通過歷次案件分析，控辯雙方所指不作為標(biāo)準(zhǔn)不一，所舉示證據(jù)也大不相同，一般情況下，原告除提起認(rèn)定消防部隊(duì)行政不作為外，更會(huì)相應(yīng)的提出自身經(jīng)濟(jì)利益受到侵害的賠償申請，根據(jù)行政案件審判方法，被告負(fù)有舉證義務(wù)，同時(shí)被訴多項(xiàng)議點(diǎn)，只要其中任一議點(diǎn)成立，即為敗訴，在此前提下，部隊(duì)信息化建設(shè)就顯得尤為重要，因?yàn)樵趫?zhí)行滅火作戰(zhàn)及救援任務(wù)時(shí)，情況隨時(shí)變化發(fā)展，火勢或?yàn)?zāi)情都有進(jìn)一步擴(kuò)大或蔓延的趨勢與可能，此情況下，對(duì)于現(xiàn)場信息化工作的要求就相應(yīng)提高，從接警出動(dòng)到現(xiàn)場處置，都需要進(jìn)一步的完善，尤其是在應(yīng)對(duì)行政不作為訴訟中，高質(zhì)量的錄音與視頻資料能夠很有效的還原現(xiàn)場情況，并且能夠有效的對(duì)現(xiàn)場情況下，消防部隊(duì)所作出對(duì)應(yīng)的行為進(jìn)行合理化、合法化論證，故信息化建設(shè)實(shí)屬必要。
　　2.4、夯實(shí)消防法制宣傳工作
　　隨著消防部隊(duì)的發(fā)展，為保障作戰(zhàn)程序規(guī)范化，各級(jí)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的出臺(tái)頒布了用于針對(duì)特定情況下的處置程序以便于執(zhí)行參考，而實(shí)際工作中，社會(huì)面對(duì)于這一類的條令、規(guī)章尚不了解，使得作戰(zhàn)流程合法化問題始終成為此類案件爭議焦點(diǎn)問題，為了避免此類事件，作者認(rèn)為在法制宣傳工作中，除防火安全、自救逃生、應(yīng)急避險(xiǎn)等必要內(nèi)容外，可適當(dāng)增加部隊(duì)作戰(zhàn)的基本規(guī)程、必要行動(dòng)，尤其對(duì)于部隊(duì)在面臨重大危險(xiǎn)源情況時(shí)，必須撤退、待命的行為應(yīng)做詳細(xì)說明，在社會(huì)面予以公示宣貫，提高公眾認(rèn)知度，以此規(guī)避部隊(duì)必要的作戰(zhàn)行動(dòng)被誤認(rèn)為行政不作為，降低被訴幾率。

參考文獻(xiàn)：

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